Сфера действия миграционного режима Европейского союза не заканчивается на его границах.
Сегодня ЕС финансирует строительство лагерей для беженцев в странах, не
принявших Женевскую Конвенцию – например, в Ливии. Границы Европейского союза
постоянно раширяются, в этом процессе задействована не только полицейская сила,
но также организация сбора информации, заключение соглашений о политическом
убежище, а также о возврате беженцев. Пограничные государства ЕС могут
рассчитывать на благодарность в обмен на сотрудничество.
На приграничной конференции 13 июня 2007 г. министры внутренних дел европейских стран
согласились, что необходимо интенсифицировать сотрудничество и диалог с
третьими странами с целью эффективной борьбы с “нелегальной”
миграцией, а также для достижения контролируемой миграции в Европе. Дальнейшее
развитие нового концепта “мобильного партнёрства”, основанного на
большом количестве пилотных проектов, направлено на включение
“третьих” стран. В планах ЕС основать режим циркулирующей миграции со
временными рабочими визами, и не допускать въезда нежелательных мигрантов.
Уже сегодня почти во всех странах-соседях ЕС можно увидеть, как будет выглядеть борьба с
нелегальной миграцией в будущем. В Марокко в конце 2006 г. происходило большое
количество полицейских рейдов, в результате которых около 600 мигрантов из
Западной Африки были изгнаны из своих квартир, и свезены к границам Алжира.
Ливия депортировала 12.000 мигрантов с сентября 2006 г. Они были арестованы во
время рейдов или схвачены на море, а затем брошены в тюрьму и депортированы. В
Украине мигрантов, которые перемещаются транзитом через страну, в рабочем
порядке арестовывают и помещают в бывшие военные бараки. Если мигрантам удаётся
подать заявку на убежище, их выпускают, чтобы снова бросить в тюрьму
при их следующей попытке пересечь границу ЕС.
В недавнее время было отмечено значительное изменение в том, как пограничные государства ЕС относятся к транзитным мигрантам. До последнего времени эти государства не были
заинтересованы в том, чтобы предотвращать их проезд по своей территории на пути
в ЕС. Но, оказывая давление и вводя новые инициативы, ЕС пытается достичь более
высокого уровня кооперации с третьими странами, в частности, посредством
Европейской политики соседства.
Причины нестабильности
Европейская политика соседства была создана в виду того, что многие из пограничных
госудаств ЕС не имеют ни малейшего шанса стать членами Европейского Союза в
ближайшем будущем. Посредством ЕПС Еврокомиссия пытается повлиять на
политическое и экономическое развитие стран, граничащих с ЕС, не предоставляя
им при этом перспективу вхождения в ЕС. Для каждой страны, граничащей с ЕС, был
разработан индивидуальный план действий. Он включает в себя полный пакет
реформ. В обмен на внедрение этих реформ страна получает торговые и визовые
соглашения или специальные программы поддержки. ЕПС ориентирована на страны,
непосредственно граничашие с ЕС в Средиземноморском регионе (Алжир, Египет,
Израиль, Иордан, Ливан, Ливия, Марокко, Палестинская Национальная Автономия,
Сирия, Тунис), а также в Восточной Европе (Беларусь, Молдова, Украина).
Используя стратегию “стратегического партнёрства”, она
распростаняется также на Южный Кавказ (Армения, Азербайджан, Грузия), и
включает Россию. По данным Еврокомиссии, эта соседская политика направлена на то,
чтобы преодолеть всё увеличивающийся разрыв между ЕС и соседскими странами.
По словам ответственного комиссара Еврокомиссии Бениты Ферреро-Вальднер, эта политика способствует наведению мостов между границами. Что включает в
себя постепенное распространение так называемых 4 свобод Европейского союза:
свободное передвижение товаров, услуг, капитала и людей. Ферреро-Вальднер
утверждает, что посредством инвестирования в политику добрососедства и способствования
созданию благополучных, стабильных и безопасных условий жизни в этих странах
мы обеспечиваем процветание, стабильность и безопасность наших граждан. ЕПС
представляет собой, вкратце, беспройгрышную политику, основанную на общих
интересах и ценностях. Охватывая собой территорий от Восточной Европы до
Кавказа и Ближнего Востока, включая Магриб, она в действительности представляет
собой Панъевропейскую политику (Ферреро-Вальднер, “Quo vadis Europa?”, выступление
2005 г.).
В рамках пограничной политики ЕПС существует два направления. С одной стороны, она
направлена на улучшение приграничного обмена, например, посредством создания
“пограничных районов”. Эта политика включает в себя преимущественно установление
экономических связей, а также культурную и социальную кооперацию. С другой
стороны, прозрачность территориальных границ рассматривается как опасность.
Поэтому Еврокомиссия пытается в то же самое время установить жёсткий
пограничный режим. Пограничные страны ЕС не являются партнёрами с равными
правами в рамках ЕПС: реализация визовой политики ЕС и усиление локальной охраны
границ являются предварительным условием для региональных, а также национальных
партнёров в пограничных государствах для того, чобы они получили поддержку от
Европейского Союза. Если страны соответствуют условиям этих программ, они
получают перспективу получить привилегированный доступ на общеевропейский
рынок. Они также могут рассчитывать на облегчённый визовый режим для граждан,
например, в случае студенческого обмена. Или, как в случае с Украиной, инициирование дискуссии о вхождении в ЕС.
Бремя “слабых” стран
Есть локальное различие в том, каким образом ЕПС влияет
на экономику приграничных регионов. Расширение Шенгенского пространства
усиливает сушествующую экономическую кооперацию между народами по обе стороны
границы ЕС во многих странах. Введение обязательного визового режима делает
пересечение границ для многих практически невозможным. В результате возникает
дефицит на основные товары, а слабый приграничный трафик не позволяет
достаточно зарабатывать.
Польско-Украинская граница, например, регион приграничной торговли после распада Советского Союза, стала границей ЕС в 2004 г. Коммивояжёры из Украины, России и Беларуси приежали сюда с целью продавать свой товар в Восточной Польше. Многие из этих
приграничных торговцев постоянно перевозили небольшие партии товара через
границу. С тех пор, как граждане Украины должны получать визу для въезда в ЕС, это
в значительной степени ограничило приграничный трафик: возможность обмена была
отнята у людей. Чтобы добиться более гибких визовых условий для граждан страны,
Украина должна закрыть границу с ЕС и предотвращать попытки мигрантов пересекать
её транзитом.
Термин “преступление при пересечении границы”, часто используемое ЕС, не
учитывает тот факт, что избежание пограничного контроля представляет собой
широко используемую, ежедневную практику. Вследствие криминализации
неофициальной приграничной торговли, проституции и всех возможностей
нелегального пересечения границы, – то, что было повседневной практикой,
становится рискованным предприятием. Усиление внешних границ Европейского союза
в соответствии с программой ЕС также обостряет конфликт по поводу спорной
приграничной территории и прав меньшинств. В частности, в Восточной Европе
многие территориальные границы являются спорными, например, между Россией и
Эстонией. В результате интенсификации приграничного контроля, конфликты между русскоговорящим меньшинством и другими группами населения в Эстонии усилились, так как
русскоговорящее меньшинство, вторя в этом официальной точке зрения
правительства России, не принимает существующее размещение границ и усиление
контроля.
Смещение и расширение фильтра приграничного контроля.
По словам Комиссионера ЕС Ферреро-Вальднер, политический вызов заключается в том, чтобы найти правильный баланс между предотвращением нелегальной миграции и поддержкой
тех мигрантов, которые необходимы ЕС для экономического и социального
благосостояния. Пограничные государства ЕС, выполняющие функцию транзитных
стран, призваны поддерживать ЕС в отборе “желательных” и
“нежелательных” мигрантов. Точно так же, как и восточно-европейские
страны, примыкающие к ним с Востока, пограничные государства ЕС будут
функционировать как буферная зона между ЕС и странами происхождения: ЕС требует
от соседских стран остановить транзит мигрантов, а также миграцию (некоторых)
своих граждан в ЕС.
Пограничные государства выполняют двойную функцию в этой политике. Во-первых, речь идёт об обеспечении границ ЕС пограничными войсками и интенсифицикации контроля всех
внешних границ. Во-вторых, соглашение о взаимной выдаче незаконных мигрантов –
важная часть всех планов действий ЕПС, – гарантирет то, что пограничные
государства будут принимать назад мигрантов, задержанных при въезде в ЕС или
при попытке транзита.
Эти планы действий ЕПС ведут к обострению экономических и социальных проблем в
пограничных странах ЕС. С того момента, как внешние границы ЕС всё труднее и
труднее пересекать, многие транзитные мигранты оказываются выброшенными за
пределы границ ЕС. Чтобы найти средства на пропитание во время незапланированной
остановки, и продолжать своё путешествие, они ищут работу в рамках локальных
экономик, обычно в качестве временных работников. Мигранты из стран СНГ,
например, работают нелегально на стройках в Украине, в то время как украинцы
работают в Польше и Чехии, а поляки – в Германии или Австрии. Их условия работы
являются нестабильными (precarious). Они получают меньше прожиточного минимума, и могут потерять работу в любой момент, например, по причине болезни. Так как статус ограничивает их доступ к трудовым судам, а профсоюзы часто игнорируют их, или даже враждебно настроены по отношению к ним, мигранты-нелегальные работники часто остаются без запрлаты, и у них нет возможностей бороться за свои права в коллективном порядке.
Сушественным элементом миграционного фильтра является система лагерей для
беженцев, которая постепенно получает распространение в пограничных
госудаствах. В соответствии с официальной линией, ответственность за защиту
беженцев должны делить между собой третьи страны и страны, где впервые была
подана заявка на получение убежища, а возможность предоставлять защиту должна
быть расширена в регионах, граничащих со странами выезда, так как они получают
наибольшее количество беженцев.
Соглашения по поводу политики предоставления убежища были включны в планы ЕПС по Марокко, Молдавии и Тунису. Уже в 2001 г. ЕС разработал “План действий ЕС по отправлению правосудия и внутренней политике Украины”, который в особенности затрагивает Украину. Центральная часть этого плана включает в себя включение Женевской конвенции о беженцах в национальное законодательство, скорректированное в соответствии с
закондательством ЕС. В “Плане действий ЕПС по ЕС/Молдавии”
запланирована гармонизация законодательства и структуры локальных властей с нормами и стандартами ЕС.
Следующие важные элементы планов действий в рамах ЕПС – введение запрета на депортацию мигрантов в страну выезда, предоставление возможности просить политического убежища, оценка статуса беженца, а также определение “очевидно необоснованных”
заявок. Для достижения выполнения договоров по вопросу получения убежища,
должны быть созданы соответствующие административные структуры. Ешё одна
цель заключается в том, чтобы улучшить электронный сбор данных и обмен данными
между властями конкретной страны и ЕС. План действий ЕПС явно направлен на то,
чтобы основать режим лагерей для беженцев в пограничных странах ЕС, основанный
на модели ЕС.
Необходимость для осуществления прав человека?
Предположитльно, целью политики ЕС является борьба за права человека в пограничных государствах. Однако, риторика прав человека в данном случае представляет собой только способ легитимации достижения политических интересов политики лагерей для беженцев. Особенно очевидно это становится в случае заключения соглашений об оказе от гражданства с соседскими странами, выполнения норм третьих стран или возведения приёмников для беженцев. Распространение мер и инструментов миграционной политики создаёт иерахические структуры среди самих мигрантов. Разделение между “действительными” беженцами и “рабочими” или “экономическими мигрантами”
происходит ещё вне границ ЕС. Сам процесс получения статуса беженца создаёт
фильтр, который, в результате процесса отбора, определят мигрантов как
“заслуживающих защиты” или “нелегалов”. Что легитимирует
заключение в тюрьму и депортацию мигрантов.
Цель ясна: государства-члены ЕС стремятся делегировать свою ответственность за беженцев
самим пограничным странам. В данный момент она распространяется не на все
случаи. Чтобы соответствовать требованиям законодательства о “безопасной
третьей стране” или “безопасной стране выезда”, третьи страны
должны доказать, что договоры о политическом убежище выполняются, и что они
соответствуют основным правам человека, по крайней мере, формально. В обратном
случае, суды в государствах-членах ЕС будут классифицировать эти страны как
“небезопасные” и запретят депортацию в них. Сушествование
буферных зон в пограничных государствах, в соответствии с политикой
предоставления убежища, значительным образом уменьшает количество заявок на
получение убежища и “дел” с положительным результатом. Фактически,
число заявок на получение убежища в ЕС в 2006 г. уменьшилось вдвое с 2002 г. и
достигло 182,000. В соответствии с законодательством, мигрантов вынуждают
просить убежища ещё в странах транзита. Шансы на то, что их заявки будут
приняты в этих странах, невелики, и выгода для мигрантов сомнительна: в Украине
на стол властей, ответственных за распределение средств, попадают только заявки
от заключённых. Те немногие, кто проходит процедуру, получают выходное пособие
суммой в три евро. Если, столкнувшись с полной бесперспективностью, мигранты
принимают решение продолжать своё путешествие, они либо получают отказ на въезд
уже на границе, в соответствии с законодательством третьей страны, и даже не
имеют права просить об убежище; или же заявка с просьбой об убежище проходит по
разряду “очевидно необоснованной” в госудаствах-членах ЕС.
Негативные компетенции.
ЕС устанавливает миграционные фильтры ещё вне ворот ЕС, делая принятие процедуры получения убежища интегральным условием кооперации. В рамках ЕС “Дублинская
конвенция” (*) позволяет странам-участницам ЕС передавать компетенцию по
процессу получения убежища за границы ЕС. Используя регулирование политики
третьей страны и соглашения на возврат нелегальных имигрантов, эти государства
делегируют ответственность своим соседям за пределами ЕС, которые, в свою
очередь, заключают соглашения на возврат нелегальных мигрантов со странами
выезда.
Через негативное регулирование компетенций и объединение усилий по соглашениям на возврат нелегальных мигрантов цепочка депортаций
удлиняется: путешествия мигрантов могут закончиться в той стране,
откуда они приехали, и их заявки на получение убежища даже не будут
рассматриваться. Таким образом, две последние возможности добиться постоянного
проживания в ЕС почти перестали быть дотупными для мигрантов.
Кристиан Бансе,
Дорен Мюллер, Холк Стоббе – социологи, занимающиеся исследованиями по вопросу
границ и миграции, Гёттинген, Германия.
*)
“Дублинская конвенция” – закон ЕС, упрощающий прохождение процедуры
принятия заявки для беженцев, которые просят политического убежища в
соответствии с Женевской конвенцией. Она опредляет то, какое государство несёт
ответственность за каждого конкретного беженца, и гарантирует то, что по
крайней мере одно государство будет рассматривать заявку.
источник: Freedom
to Move, Freedom to Stay, a No Borders Reader, published by No Borders, London, 2007.
перевод с английского Оли Мартыненко
